دفتر مطالعات زیربنایی مرکز پژوهش ها:
لایحه بودجه سال 1391 در بخش کشاورزی اهداف کمـّی مورد نظر برنامه پنجم توسعه را برآورده نخواهد ساخت
مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی نظر کارشناسی خود را در مورد بخش کشاورزی لایحه بودجه سال 1391 کل کشور اعلام کرد. بر اساس اعلام روابط عمومی این مرکز…
دفتر مطالعات زیربنایی در گزارش خود خاطر نشان ساخت اجرایی شدن برنامه‌های توسعه منوط به مشخص شدن برنامه‌های اجرایی است به این ترتیب که برای اهداف، مسیرهای رشد، نرخ‌های رشد، اعتبارات مورد نیاز، چگونگی تامین اعتبارات وامثال اینها همگی در ارتباط با هم باید مشخص شوند، لذا بودجه ریزی سالیانه دارای جهت‌گیری‌های زمانی مشخص بوده و به عنوان گامی است که گام‌های سال بعد را مشخص می‌کند. همچنین بودجه سالیانه رابطه تنگاتنگی با برنامه‌های توسعه پنج‌ساله دارد و باید در راستای برآورد اهداف برنامه پنجم توسعه و دیگر قوانین کشور که مغایر با برنامه توسعه مزبور نیستند، باشد که در این راستا توجه ویژه به بودجه بخش کشاورزی بسیار حائز اهمیت است، زیرا این بخش می‌تواند منبعی برای رشد اقتصاد ملی، فراهم کننده فرصت‌های سرمایه‌گذاری برای بخش خصوصی و محرک اولیه صنایع مرتبط با کشاورزی و اقتصاد غیر کشاورزی روستایی باشد. دو سوم ارزش افزوده کشاورزی جهان در کشورهای در حال توسعه ایجاد می‌شود. ولی در ایران با وجود منابع طبیعی خدادادی برای توسعه بخش کشاورزی فقط حدود 13 درصد تولید ناخالص داخلی را این بخش تولید می‌کند که خود توجه بیشتر دولت را در بودجه سنواتی می‌طلبد.
این گزارش در ادامه ضعفهای لایحه در این بخش را بدین شرح برشمرد و افزود:
1. بررسی‌های به عمل آمده نشان می‌دهد که این لایحه نه تنها عملیاتی نیست، بلکه برنامه‌ای نیز محسوب نمی‌شود، زیرا اگر این لایحه برای پوشش دادن برنامه پنجم توسعه تنظیم شده است لازم است که بر پایه محورهای قانون برنامه پنجم توسعه باشد. یعنی ضروری است که اهداف کمی معین شده در قانون برنامه پنجم توسعه را برآورده کند، لکن بررسی‌های به عمل آمده نشان می‌دهد که لایحه پیشنهادی بر این پایه تنظیم نشده است.
2. نکته بسیار حائز اهمیت این است که باید منابع مالی برای اجرای اهداف پیش‌بینی شده باشد اگر عملکرد و تحقق اهداف سال‌های گذشته به علت عدم تخصیص منابع پایین بوده است. در این صورت افزودن مقداری بر بودجه سال گذشته و آنگاه طبق روال، تخصیص کمتر گرهگشا نیست. اگر هدف لایحه تامین بودجه مورد نیاز برای تحقق اهداف بخش کشاورزی است لازم است که با توجه به اهداف کمی تعیین شده در برنامه، بودجه مورد نیاز مقرر شده باشد در حالی که پیشنهادهای دستگاه اجرایی در اکثر موارد به نصف و حتی بیشتر کاهش یافته است و اغلب موارد افزایش صورت گرفته در لایحه بودجه، صرفا پوشش دادن به تورم را مد نظر قرار داده است و در بخش کشاورزی به طور متوسط افزایش 34/20 درصدی (که با در نظر گرفتن اعتبارات استانی در مجموع حدود 27 درصد) نسبت به سال 1390 در نظر گرفته شده است. ضمن اینکه بودجه عمرانی بخش کشاورزی در لایحه پیشنهادی 30 درصد نسبت به بودجه مصوب 1390 افزایش یافته است. بررسی لایحه بودجه در دومین سال اجرای قانون برنامه پنجم ضرورت منطقی کردن و هماهنگ کردن اهداف برنامه با توان و منابع کشور را متذکر است.
3. در بودجه پیشنهادی به آثار احتمالی اجرای هدفمند کردن یارانه‌ها در سال دوم کم توجهی شده است. مرور آثار اجرایی قانون فوق‌الذکر در سال جاری این نکته را متذکر می‌شود که سهم یارانه‌های بخش تولید کشاورزی به درستی پرداخت نشده است تولید در این عرصه با مشکلات جدی مواجه بوده است. حال آنکه کم توجهی به موارد مطروحه قطعاً آثار جبران ناپذیری به بدنه بخش تولید وارد خواهد کرد.
4. بودجه پیشنهادی یارانه‌های بخش کشاورزی صددرصد کاهشی است و با توجه به این که رشد مورد انتظار برای تولیدات زراعی و باغی با رشد مصرف کودهای شیمیایی متناظر است و در کوتاه مدت امکان تغییر این رویه وجود ندارد و از سویی تورم متعارفی نیز (بدون در نظر گرفتن اجرای طرح هدفمند کردن یارانه‌ها)مورد انتظار است در واقع میزان یارانه به بخش کشاورزی را می‌توان کاهشی در نظر گرفت. لذا این موضوع با جایگاه بخش کشاورزی (سهم 13 درصدی در تولید ناخالص ملی) در تعارض بوده است و شایسته است اعتبارات بخش کشاورزی متناسب با جایگاه آن در رشد ناخالص ملی باشد.
5. برخی از ردیف‌های متفرقه اعتباری بخش کشاورزی که تامین کننده مهمترین اهداف برنامه پنجم توسعه و قانون افزایش بهره وری در بخش کشاورزی و منابع طبیعی است دارای رشد منفی بوده است. همچنین در ردیف‌های متفرقه بخش کشاورزی برخی از برنامه‌ها فاقد طرح مشخص و فاقد زمانبندی می‌باشند و اطلاعاتی مانند سال خاتمه، حجم اعتبارات مورد نیاز برای خاتمه طرح و دستگاه اجرایی در مورد این گونه طرح‌ها وجود ندارد. لازم به ذکر است برخی از ردیف‌های متفرقه نیز در اجرای برنامه پنجم توسعه و قانون افزایش بهره‌وری مانند ردیف متفرقه مربوط به اجرای ماده (2) قانون افزایش بهره‌وری در بخش کشاورزی و منابع طبیعی مثبت ارزیابی می‌شود.
6. بررسی لایحه بودجه سال 1391 نشان می‌دهد که حدود 15 طرح در برنامه‌های فصل کشاورزی دارای قدمتی 34 تا 21 سال هستند. همچنین در این لایحه حدود 8 طرح جدید در برنامه‌های بخش کشاورزی اضافه شده است، لکن باید اذعان کرد که در خصوص طرح هایی با قدمت بالا که هر سال نیز به آنها ردیف های بودجه‌ای اختصاص داده شده است بازدهی چشمگیری در ارتقای بخش حاصل نشده است. بررسی های به عمل آمده نشان می‌دهد که سال اتمام طرح های بخش کشاورزی که هر سال به آنها بودجه تخصیص داده شده است هر سال تمدید شده است. به طور مثال در خصوص 80 درصد از طرح های تملک دارایی های سرمایه‌ای هر سال 2 تا 3 سال به سال اتمام هر طرح اضافه می‌شود.
7. در خصوص طرح‌های جدید اضافه شده در لایحه پیشنهادی، انطباق قابل قبولی با محورهای قانون برنامه پنجم توسعه نیز ملاحظه نشده است. با توجه به این امر که لایحه بودجه سال 1391 باید با محوریت قوانینی از جمله قانون برنامه پنجم توسعه و قانون هدفمندسازی یارانه‌ها و … تتنظیم می‌شد، هر چند در بررسی ماده واحد لایحه بودجه پیشنهادی حمایت‌هایی نظیر اختصاص 20 درصد از منابع صندوق توسعه ملی – برای پرداخت تسهیلات به بخش‌های غیر دولتی- به بانک کشاورزی یا صندوق حمایت از توسعه سرمایه‌گذاری بخش کشاورزی به چشم می‌خورد. لکن بررسی‌های به عمل آمده نشان می‌دهد که همخوانی واولویت‌بندی بین اهداف قوانین و لایحه بودجه سال 1391 کمرنگ است.
8. توجه به بحث واردات و سیاست های تنظیم بازار در لایحه بودجه مغفول مانده است.
9. بودجه پیشنهادی بخش کشاورزی بر محوریت گندم استوار است و سایر محصولات استراتژیک این بخش نظیر دام، طیور، آبزیان و … که در زیر بخش های کشاورزی است را پوشش نداده است به عبارت دیگر بودجه سال 1391 از جامعیت لازم برخوردار نیست.
10. بررسی اعتبارات بخش آب در لایحه بودجه نشان داده که گرچه تا 85 درصد سهم اعتبارات مورد نیاز برای احداث و تکمیل طرح‌های موصوف به عنوان سهم دولت در نظر گرفته شده، مابلغ تخصیص یافته برآورنده اهداف برنامه نیست.
11. برنامه‌هایی نظیر گسترش پوشش بیمه تولیدات کشاورزی در لایحه بودجه پیشنهادی بسیار کمرنگ است.
12. بودجه پیشنهادی سال 1391 بودجه‌ای است که بدون توجه به شرایط اقتصادی و سیاسی کشور تنظیم شده است. یکی از دلایل اثبات این ادعا این است که سهم اعتبارات بودجه فصل کشاورزی و منابع طبیعی در سال 1391 نسبت به سال 1390 به کل فصول کاهش یافته است. علاوه بر موارد مذکور این لایحه نسبت به تخصیص اعتبار برای حمایت از کشاورز کم توجهی کرده است. به عنوان مثال می‌توان به کاهش 100 درصدی بودجه برای خرید تضمینی و یارانه‌های بخش کشاورزی و نیز صندوق بیمه محصولات کشاورزی اشاره کرد.
مرکز پژوهش‌ها در پایان با در نظر گرفتن اهداف بخش کشاورزی در قوانین بالادستی و نیز موقعیت استراتژیکی کشور در منطقه ضروری دانست و پیشنهادهایی برای دستیابی به اهداف این بخش ارائه داد.